司海英绘
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338个地级及以上城市细颗粒物平均浓度同比下降6.0%，全国地表水国控监测断面Ⅰ—Ⅲ类水体比例同比增加5.7个百分点，一组组数据，展现出2016年取得的环保成绩。然而，随着环境治理复杂性与解决难度不断加大，只有继续稳扎稳打，逐步完善环保督察、垂直改革等制度，才能不断取得实效。
当前，我国生态系统总体稳定，环境质量在全国范围和平均水平上总体向好，但仍然面临一些严峻挑战——记者从日前召开的2017年全国环境保护工作会议获悉，要实现改善环境质量的目标，还有待于中央环保督察制度、省以下环保机构垂直管理试点等生态文明制度的逐步完善。
2016年，全国环境质量总体向好
2016年，环保部继续打好大气、水、土壤污染防治三大战役，深入实施 “大气十条”“水十条”“土十条”。
数据显示，2016年，338个地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降6.0%，优良天数比例同比提高2.1个百分点；全国地表水国控监测断面Ⅰ—Ⅲ类水体比例同比增加5.7个百分点，劣Ⅴ类断面比例减少2.3个百分点。
然而，环境保护部部长陈吉宁坦言，“随着环境治理措施深入推进，留下的很多环境问题是难啃的硬骨头，复杂性在增加，解决的难度在加大。”比如，在大气环境方面，全国空气质量考核指标总体好于预期，颗粒物浓度持续下降，但城市空气质量普遍超标，臭氧污染问题进一步显现。在水环境方面，劣Ⅴ类水质断面比例总体下降，但部分水体水质趋于恶化，总磷污染问题日益凸显。
今年将实现中央环保督察全覆盖，并组织开展督察“回头看”
环保督察，作为党中央、国务院关于推进生态文明建设和环境保护工作的重大安排，是2016年环保工作的一大亮点。
“环保督察的重要目的，就在于督促地方政府平衡好环境保护和经济发展的关系，并督促产能过剩的传统型企业尽快实现绿色转型。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。
在河北开展试点后，中央环境保护督察组在去年先后开展两批共15个省（区、市）的环保督察。其中，内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏8个省份已将督察情况进行了反馈。北京、上海、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃7省（市）日前结束了进驻工作。
总体来看，环保督察交出了一份亮丽的答卷：共计受理群众举报3.3万余件，立案处罚8500余件、罚款4.4亿多元，立案侦查800余件、拘留720人，约谈6307人，问责6454人。中央环保督察有力推动了地方党委政府环境保护责任的落实，解决了一批突出环境问题。
此外，在中央环保督察工作推动下，全国有21个省（区、市）党委政府出台省级环保督察方案，20多个省（市、区）成立环保督察机构，河北、山西、安徽、福建、四川、贵州、新疆等省（区）已启动对地市党委政府的督察工作，形成了中央和省级两级督察体制。
“中央环境保护督察中发现的很多共性问题出现在生态文明体制改革期间，且解决难度大，这说明生态文明建设和体制改革正进入深水区和攻坚期。”常纪文对环保督察的效果较为肯定，“由于反馈的意见尖锐，摆出的问题很实，问责严厉，对于地方保护主义有很大的震慑作用。”
据介绍，2017年要争取尽早完成其余省（市、区）的环境保护督察任务，实现中央环保督察全覆盖，并将适时组织开展督察“回头看”。
如何让未来的环保督察效果更好？常纪文建议，“中央和省级的环境保护督察中，不妨让全国人大、省级人大以及全国政协和省级政协都参与进去，实现‘环境公治’；督标更要督本，比如，督察各省的同时也督察环保相关的多个部门，多涉及各地空间开发结构是否优化、体制改革是否到位等深层问题。”
河北、重庆率先启动垂改工作，上海、江苏等10省份申请试点
2016年环保工作还有一个关键词，就是“垂改”。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，“垂直管理制度是环境治理基础制度，垂改是‘底盘性’的制度改革。”环境保护部环境规划院副院长吴舜泽评价。
“垂改一个重要思路就是明确地方政府各部门的环保职责，建立各部门保护环境的协调协作机制，抓发展的抓环保，抓产业的抓环保，抓建设的抓环保，形成齐抓共管的工作格局。”陈吉宁说。
作为一项环境治理的基础制度，垂改推出后，受到了社会的高度关注。河北、重庆率先启动省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施工作，在环境监察体系、环境监察专员制度、生态环保委员会、环境监测机构规范化建设等方面做出突破性安排。上海、江苏、福建、山东、贵州、河南、湖北、广东、陕西、青海等10个省（市）以省委省政府名义提出试点申请，天津、新疆、江西等省（区、市）也在积极开展前期工作。
垂改会不会弱化地方政府环境保护主体责任？对此，吴舜泽认为，垂改从制度设计上，强化地方党委和政府及相关部门的环境保护责任，要求制定相关部门的环境保护责任清单，由省级环保部门直接行使环境监测职能，统一负责生态环境质量监测，确保环境监测数据的真实有效，打破地方政府干预环保工作的困局。同时，垂直管理还将解决跨区域跨流域环境问题。
吴舜泽表示，下一步，垂改将规范和加强地方环保机构队伍建设，以解决当前基层环保工作矛盾集中突出，人员队伍思想、作风、能力和准备还存在较大差距的问题，“事业性质、使用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位，推进环境监测监察执法能力标准化建设。实行环境监测与执法测管协同，配备环境执法调查取证、移动执法等装备，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度”。
陈吉宁表示，要稳步推进改革工作，细化举措，落实政策，在2017年6月底前完成改革任务。未纳入试点的省份要做好调查摸底、政策研究等前期工作，组织制定改革实施方案，为在2018年6月底前完成管理体制改革工作奠定基础。
《 人民日报 》（ 2017年01月16日 15 版）
