近年来，随着我国改革向纵深推进，自然保护区“一划了之”“画地为牢”“划而难管”等问题导致经济发展、民生需求、规划设计频频触碰保护红线，现有保护区制度与我国经济社会发展和生态文明建设不相适应。部分专家和业界人士建议，需理顺保护与利用、继承与发展、权属与权责等关系，对保护区体系进行顶层设计，明晰生态疆界，重构生态版图，让自然保护区成为我国生态文明建设的主抓手、主战场。
“保护困局”待解
“一划了之”“画地为牢”“划而难管”……自然保护区存在种种问题导致经济发展、民生需求、规划设计频频触碰保护红线，现有保护区制度与我国经济社会发展和生态文明建设不相适应的问题亟待解决。
——“一划了之”与民生需求相矛盾。据环保部对2013年至2015年所有446个国家级自然保护区监测显示，403个保护区的缓冲区和390个保护区的核心区分别有人类活动38459处和23976处。大多数保护区中缓冲区、核心区限制人类活动的要求已“名存实亡”。
记者调研了解到，一些保护区在划定和申报之初带有强制色彩，未考虑地方实际而一划了之，一些保护区在建立和进行功能区划调整时，缺乏前瞻性，为争取投资盲目划大保护区范围，导致当地居民在不知情情况下“被保护”。这固然杜绝了一些地方的开发冲动，但也导致老百姓正常生产生活需要被压制。例如2014年，某地国家级自然保护区的面积从1988年的23万公顷调整为198.72万公顷。部分村镇、矿区、水电站、军事设施、主干道路进入保护区，造成与现行政策规定不协调的情况。
——“画地为牢”与地方发展相矛盾。多位专家表示，我国自然保护区存在一定程度的过分片面强调保护，忽略轻视利用发展的倾向。自然保护区从立法上明确“保护自然环境与自然资源”而非合理利用自然资源，同时《自然保护区条例》规定：“管理保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对自然保护区的管理，给予适当资金补助”。很多保护区地处欠发达的老少边穷地区，基本运行艰难。
还有一些地方对自然资源的依赖程度高，保护与发展矛盾突出。近两年，中央环保督察组已陆续通报内蒙古、黑龙江、江西、河南、湖北、广西、吉林、贵州、甘肃、宁夏等近20省区的部分自然保护区环境破坏突出、环境管理失责问题。一边是国家三令五申牢牢守住生态红线，一边是多地国家级自然保护区频频“失守”。地方以采石采矿、能源设施、旅游设施、交通设施和农林养殖等名目要求自然保护区让路的呼声此起彼伏，申请国家级自然保护区晋级的热情锐减。
多位专家表示，这些行为既有地方政府出于发展冲动和利益心理作祟，也反映出我国自然保护区制度与社会经济发展现状不匹配。
——利益纠葛权责不清导致保护区“划而难管”。首先，“戴帽”现象严重，保护部门“叠罗汉”。同一块保护地，既是保护区，又是风景名胜区，还是世界自然遗产。其他帽子还包括森林公园、水利风景区、地质公园等。以云南省白马雪山保护区为例，既是国家级自然保护区，又是风景名胜区和旅游开发区，从而导致“每办一件事，几个部门盖章”。“比如风景名胜区，并非保护地概念，也并无资源属性和土地权限。”国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林表示，这就加剧了管理的交叉重叠，出现各部门责、权、利的纠缠。
其次，保护区管理九龙治水。从国家层面看，大多数保护区由林业部门建立，但农业、水利、海洋、环保等部门都有各自保护区，其中环保部还担负对所有保护区督察之责。从地方看，由于涉及“山水林田湖”，林业、农业、水利、交通等部门都参与其中，上到厅级，下到股级都来管，管理局反倒被架空。
从顶层设计入手加快改革
专家和业内人士认为，现有保护区制度与我国经济社会发展和生态文明建设不相适应，建议从国家层面对当前保护区体系重新进行顶层设计和定位，理顺保护与利用、继承与发展、权属与权责等层面关系。
一是要从两个横向方面理清部门权责。国家林业局保护司巡视员孟沙认为，从国家层面上说，必须停止“一地多帽”现象，保护区不能成为部门争夺的“唐僧肉”，应指定某一部委统管、其他部门配合管理，同时将管理权和监督权分离。孟沙表示，从地方层面上说，要坚持山水林田湖一体原则，积极推进相对集中行政处罚权，最终给予保护区管理机构明确、独立的综合管理权限。
二是从两个纵向方面解决政府权责。受访者认为，既然保护区分为三级，那么国家就应对国家级自然保护区的人事和投入直接负起管理责任，不应交由地方政府来负责。同时，改革目前自然保护区自下而上的申报制，对部分达到保护级别而又未纳入保护范围的对象、区域，要明确其全民所有属性，从国家层面进行科学合理划定。而对省、地方两级保护区，应以完整性和保护对象为标准重新界定保护范围，该整合拆并的整合拆并，该打破行政区划的要交由统一管理机构进行管理。
三是妥善处置保护地权属问题，进一步加大保护区投入。受访专家建议，通过征用、赎买、租用的方式将保护地中属于集体或个人的权属逐步收归国有。同时加大保护区投入，包括提高生态公益林补偿标准，固定划拨一部分生态转移支付，设立保护区财政专项拨款等方式。
四是探索利用与保护共存的绿色发展模式。“适当为保护区‘松绑’，要为地方发展和百姓生存留足空间。”唐芳林认为，探索利用小部分生态资源进行“非损伤性获取效益”而不是过度开发，既体现了“五大理念”中的开放共享，让保护区居民分享保护成果，也是持续保护的前提。受访者认为，在不破坏生态原真性、完整性和严格监管的前提下，对生态资源进行适当利用，不仅是保护区发展，更是生态文明建设的未来方向。
五是用好国家公园改革机遇，重构“星罗棋布”保护地。专家认为，我国自然保护区已实施60年，目前已是“星罗棋布”，积攒了良好“生态家底”。由于自然保护区和国家公园都具有严格保护的趋同性，当前可结合国家公园的设立，将国家公园与国家级自然保护区有机结合，重构生态版图，重新调整自然保护区的范围和职能，把“国”字号的保护地作为优化生态空间的重要抓手。
(本文由记者周勉、姚兵、张玉洁、李亚光、许正、黄筱采写)
